Madame la présidente, madame la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, monsieur le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, mes chers collègues, comme la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, puis la loi relative à la délimitation des régions, ce dernier volet de la réforme territoriale s’inscrit clairement dans la continuité de la loi du 16 décembre 2010, que l’ensemble de la gauche avait pourtant rejetée à l’époque.
Comme nous ne cessons de le dire depuis le début, la réforme territoriale en cours poursuit et aggrave la mise en concurrence des territoires. Elle organise un bouleversement institutionnel sans précédent, qui accroîtra les inégalités entre les territoires. Elle remet en cause les principes constitutionnels d’unité et d’indivisibilité de la République et d’égalité des citoyens devant la loi, pour installer en quelque sorte une autre République, que nous pourrions qualifier de technocratique, de fédéraliste et de concurrentielle.
Face à un tel bouleversement, il aurait été légitime d’engager un grand débat national, mais à aucun moment il n’a été envisagé de donner la parole au peuple et le Gouvernement a préféré engager une réforme élaborée sans véritable vision d’ensemble.
Cette absence de vision est manifeste au regard des incohérences du texte et des multiples revirements auxquels nous avons assisté.
Tout d’abord, la logique aurait voulu que nous examinions en priorité les fonctions et les compétences des régions, afin de déterminer en second lieu l’espace que celles-ci devraient occuper. Ensuite, la logique aurait voulu que nous examinions conjointement la réorganisation des compétences et les ressources des collectivités. Or, nous ne savons rien des moyens dont elles disposeront pour mettre en œuvre leurs compétences. Ce qui est sûr, c’est que la réforme s’inscrit dans un contexte de réduction drastique des dotations de l’État – moins 28 milliards d’euros entre 2014 et 2017 – et qu’une réforme de la dotation globale de fonctionnement est annoncée pour 2016 sans que nous n’en connaissions les orientations.
La loi MAPTAM prévoyait le rétablissement de la clause générale de compétence. Ce projet de loi la supprime pour les départements et les régions. Le Président de la République et le Gouvernement avait annoncé la suppression des départements, avant de la démentir quelques mois plus tard. Finalement, à la lecture du présent projet de loi, leur disparition, à terme, ne fait pas de doute.
Ces contradictions en témoignent : dans l’esprit de la réforme, l’organisation du territoire est d’abord conçue comme une variable d’ajustement du budget de l’État.
Il s’agit de réorganiser l’action publique, c’est-à-dire ses structures et ses procédures, pour parvenir à la réduction de la dépense publique et répondre ainsi, quoi qu’on en dise, aux injonctions de Bruxelles. La réforme nous a ainsi été présentée comme un moyen de réaliser des économies à un niveau situé, dans un premier temps, entre 12 milliards et 25 milliards d’euros par an. Ces chiffres ont ensuite été revus à la baisse, au point que l’étude d’impact n’évalue plus précisément les économies attendues. Au contraire, plusieurs analyses, dont celle qui figure dans le rapport de la commission des finances du Sénat sur ce projet de loi, s’accordent désormais sur le fait que, à court terme, les transferts de compétences envisagés pourraient entraîner une augmentation des dépenses. Même l’agence de notation américaine Moody’s – c’est dire ! – estime que les mesures annoncées ne vont pas générer d’économies dans les années qui viennent.
Si le Gouvernement peut donner l’impression d’une certaine navigation à vue, il faut reconnaître qu’il n’en garde pas moins son cap : concentrer les pouvoirs locaux entre les mains des grandes intercommunalités, organiser l’évaporation des communes et des départements, renforcer les compétences des régions, restreindre la libre administration des collectivités territoriales, tenter de les hiérarchiser, réduire leurs ressources et mettre sous contrôle leurs dépenses. Sur chacun de ces points, notre désaccord est total.
Ce cap est éclairé de manière encore plus précise, madame la ministre, par le récent rapport du Commissariat général à l’égalité des territoires,…
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. Exact !
M. Marc Dolez. …qui, probablement, écrit très clairement ce que le Gouvernement s’efforce de dire à voix basse : diviser le nombre d’établissements publics de coopération intercommunale par deux, transférer la compétence générale des communes à l’intercommunalité, transférer la DGF des communes à l’intercommunalité de rattachement et élire celle-ci au suffrage universel direct, ce qui signifie bien évidemment, à terme, la mort des communes.
Sur le projet de loi proprement dit, je me contenterai de faire quatre séries de remarques et d’observations.
Premièrement, le texte s’inscrit dans la perspective d’une disparition des départements qui les déshabille au profit des régions et des métropoles, et à laquelle nous sommes farouchement opposés. Nous déplorons ici le rétablissement par la commission des lois de la plupart des dispositions supprimées par le Sénat qui visaient à laisser au département ses prérogatives. L’architecture proposée ne permettra pas une gestion efficace de l’action publique locale. Les compétences transférées nécessitent en effet une proximité que les nouvelles régions ne pourront assumer. Ces transferts sont d’autant moins justifiés que les départements ont démontré leur expertise en matière de routes et de transports scolaires. Le département, c’est l’échelon pertinent en matière de politiques sociales, de cohésion territoriale et sociale, et c’est aussi, au quotidien – qui peut le nier ? –, le principal partenaire des communes, en particulier des communes rurales.
Deuxièmement, s’agissant du renforcement des compétences des régions en matière de développement économique, si nous n’y sommes pas opposés par principe, nous considérons cependant qu’il doit résulter d’une réflexion aboutie, accompagnée d’objectifs précis, en termes d’emploi et de formation notamment. En outre, un tel renforcement ne saurait se concevoir sans les moyens financiers et budgétaires correspondants, sachant qu’il risque de porter atteinte à la libre administration des communes et des départements en les plaçant ici, de fait, sous la tutelle des régions. Reste entière la question de l’articulation de l’action des régions et de l’État, lequel doit rester chargé de l’essentiel de la politique économique, tout comme reste posée celle de l’articulation de l’action économique des régions et des métropoles.
Troisièmement, s’agissant de l’élargissement contraint des intercommunalités, le texte engage la fusion des intercommunalités à marche forcée, au mépris de la concordance des EPCI avec les bassins de vie. La fixation d’un seuil à 20 000 habitants est une aberration.
M. Jean-Marie Sermier. C’est vrai !
M. Martial Saddier. Il a raison, surtout en montagne… et sur le littoral !
M. Marc Dolez. Elle est d’ailleurs critiquée de toutes parts, car c’est une mesure totalement déconnectée des réalités du terrain, à moins de considérer, comme le Commissariat général à l’égalité des territoires dans son rapport, que la notion de bassin de vie n’est pas pertinente.
J’ajoute que la carte intercommunale issue de la loi de 2010 vient seulement de s’appliquer. La logique et le bon sens auraient ici voulu qu’on laissât le temps aux nouveaux EPCI de se mettre en place et de mettre en œuvre les compétences dont, pour la plupart, ils viennent d’hériter.
M. Martial Saddier. Eh oui ! C’est l’apocalypse !
M. Marc Dolez. Le nouveau paysage intercommunal a besoin de stabilité. Il n’y a aucune urgence à le bouleverser à nouveau. Les intercommunalités doivent demeurer des outils de coopération volontaire, fondés sur des projets partagés pour mieux répondre aux besoins et aux attentes de la population, et non des outils d’intégration visant à la disparition des communes.
Enfin, quatrièmement, ce texte confirme en quelque sorte le vaste plan social qui se prépare dans nos collectivités territoriales, appelées à concentrer leurs services et nous comprenons et partageons les inquiétudes des personnels. Mutation et transfert d’office, éloignement, perte de responsabilités, changement de poste, carrière réduite, plan de licenciement des contractuels et vacataires, non-remplacement des départs en retraite : telles sont les sombres perspectives de ce bouleversement institutionnel pour les agents de la fonction publique locale, tout cela sans concertation réelle ni négociation sociale à la hauteur des enjeux.
Il s’agit ici de défendre non pas je ne sais quel corporatisme mais l’emploi local et la qualité des services publics partout sur le territoire de la République.
Pour conclure, nous continuons d’affirmer que l’avenir appartient aux communes, aux départements et aux régions travaillant avec un État stratège garant de l’égalité des citoyens. Pour cela, communes, départements et régions doivent disposer de compétences identifiées, mais non exclusives, d’outils de coopération, de moyens pour agir en faveur de projets partagés et de la possibilité d’intervenir librement, dans le cadre de la compétence générale.
Le groupe GDR ne nie pas le besoin et la nécessité de nouvelles avancées mais récuse les orientations de la réforme proposée, qui ne constitue en rien une nouvelle étape de la décentralisation. Il réaffirme au contraire son attachement à ce point d’équilibre que constitue le processus de décentralisation, pour concilier l’action de l’État unitaire garant de l’égalité républicaine et des libertés locales avec cet objectif, qui était déjà celui de la loi de 1982, de faire des communes, des départements et des régions des institutions majeures, c’est-à-dire libres et responsables.