M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Marc Dolez.
M. Marc Dolez. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons ce soir s’ajoute à la longue liste des textes présentés par le Gouvernement à la suite d’un fait divers marquant. En cinq ans, pas moins de sept lois de ce type ont été votées sur le renforcement des sanctions contre la récidive, l’instauration de peines planchers, la rétention de sûreté après la prison ou encore l’instauration des obligations de soins, autant de textes utilisés comme des instruments de communication politique.
Pourtant, en dépit d’échecs à répétition, le Gouvernement persiste dans une logique sécuritaire inefficace. Une nouvelle fois, il fait peu de cas du travail parlementaire en recourant à la procédure accélérée, d’une manière d’autant plus injustifiée qu’il s’agit ici d’un projet de loi de programmation. Une nouvelle fois, il nous présente un texte élaboré à la va-vite et sans réelle concertation avec les professionnels. Mais, avec ce nouveau texte, à moins de cent jours de la présidentielle, gageons que le Gouvernement ne leurrera personne, l’effet d’annonce ne pouvant masquer un bilan particulièrement négatif.
Ce projet de loi, comme les précédents, s’inscrit dans une logique répressive, une logique du tout-carcéral. Je voudrais ici, au nom du groupe GDR, formuler des réflexions et des remarques sur chacun des trois grands axes du texte.
Le premier, qui entend garantir l’effectivité de l’exécution des peines, met encore une fois l’accent sur l’enfermement. « On nous dit que les prisons sont surpeuplées, mais si c’était la population qui était suremprisonnée ? », écrivait déjà Michel Foucault en 1971.
M. Jean-Paul Garraud, rapporteur. Venant de lui, ce n’est guère surprenant !
M. Marc Dolez. La question mérite d’autant plus d’être posée aujourd’hui que la politique menée est directement responsable de l’engorgement croissant des établissements pénitentiaires. Ainsi, les détenus dans les prisons françaises étaient au nombre de 64 147 au 1er octobre 2011, contre 61 142 en septembre 2010, soit une augmentation de près de 5 % en un an, selon les statistiques de l’administration pénitentiaire elle-même, publiées au mois d’octobre dernier.
En trente ans, la population carcérale aura ainsi plus que doublé. Les statistiques des dernières années montrent que l’augmentation de la population incarcérée se poursuit ; la construction de nouveaux établissements pénitentiaires ne fait qu’entériner cette tendance.
Nous sommes profondément en désaccord avec le raisonnement du Gouvernement, lequel, partant du principe d’une augmentation continue de la population carcérale, considère qu’il faut prévoir toujours plus de places de prison. Suivant ce raisonnement, le projet de loi prévoit de porter la capacité d’accueil du parc carcéral à 80 000 en 2017 – à comparer aux 57 540 places au 1er octobre 2011 –, ce qui devrait correspondre au nombre de détenus, selon les projections de la chancellerie.
Ce nouveau programme de 24 397 places engagerait l’État dans un investissement de plus de 3 milliards d’euros. Au coût de construction, il convient également d’ajouter des frais de fonctionnement annuels évalués à 748 millions. Ce montant viendrait s’ajouter aussi à celui du programme de 13 200 places lancé en 2002 et toujours en cours.
Pour notre part, si nous estimons nécessaire de remettre aux normes les établissements pénitentiaires afin qu’ils soient conformes aux réglementations européennes, il nous semble en revanche absurde de se focaliser sur l’accroissement constant de places de prison, et cela d’autant plus que les partenariats public-privé se multiplient. Cette privatisation des prisons est très coûteuse pour l’État. Le 21 juin dernier, le rapporteur général de notre commission des finances lui-même précisait, dans son commentaire du rapport annuel de performance de la mission « Justice » : « les loyers versés dans le cadre des partenariats public-privé progressent toujours : de 31 millions d’euros versés en 2009, ils passent à 58,7 millions d’euros en 2010. […] La part prise par les loyers au sein des crédits de fonctionnement s’accroît, réduisant la marge de manœuvre pour l’entretien des établissements pénitentiaires gérés en régie et les autres dépenses telles que la santé des détenus. »
En outre, nous déplorons l’affectation de la majeure partie des moyens du ministère de la justice à l’administration pénitentiaire. Il convient tout de même de rappeler que la prison coûte bien plus cher au contribuable que les réponses pénales alternatives. Le coût d’une journée de détention est évalué à 84 euros, contre 27 euros pour une journée en placement extérieur et 12 euros pour la surveillance électronique.
Les mesures telles que le travail d’intérêt général, le sursis avec mise à l’épreuve ou la libération conditionnelle, encore plus avantageuses en termes financiers, sont, on le sait, particulièrement efficaces pour prévenir la récidive et favoriser l’insertion des condamnés.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit que le nouveau programme immobilier annoncé par le garde des sceaux en mai 2011 sera densifié : « La capacité moyenne des établissements sera augmentée, passant de 532 places à 650 places. À l’exception des établissements parisiens, la capacité des établissements ne dépassera toutefois en aucun cas 850 places. »
Cette augmentation de la capacité moyenne des établissements nous inquiète vivement. Alors que le seuil critique est généralement évalué à 500 places, le contrôleur général des lieux de privation de liberté a plusieurs fois souligné que, pour bien fonctionner, un établissement ne doit pas dépasser 200 places.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Il ne faut quand même pas exagérer !
M. Marc Dolez. « Des établissements de plus de 200 détenus génèrent des tensions et, donc, des échecs multiples, incomparablement plus fréquents que ceux qui sont plus petits », écrit-il, monsieur le garde des sceaux, dans son rapport annuel de 2010. Que cela vous dérange, c’est une chose, mais il l’écrit !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. À ce compte-là, il faudrait une prison tous les cent mètres !
M. Marc Dolez. Nous nous opposons à l’objectif consistant à créer un maximum de places, coûte que coûte, en augmentant la capacité moyenne des prisons. Cette logique comptable oublie que, derrière ces places de prison, ce sont des hommes que l’on enferme. L’augmentation de la contenance des prisons ne pourra engendrer que plus de tensions, de dysfonctionnements et de violences. En définitive, cette mesure s’avérera contre-productive en termes de prévention de la délinquance.
Il est regrettable que le projet de loi de programmation se concentre uniquement sur l’augmentation du nombre de places, passant totalement sous silence les conditions de détention, alors même que la situation continue de se dégrader dans les prisons françaises, comme le souligne avec sévérité l’Observatoire international des prisons : « On se contente d’y entasser des individus, qui sont mis pour un temps à l’écart de la société. Mais on empêche, en outre, leur réinsertion en les infantilisant littéralement, quand on ne les brise pas carrément, avec des conditions de détention dégradantes. Or la plupart de ces personnes ressortiront un jour. » C’est le constat accablant dressé le 7 décembre dernier par l’Observatoire international des prisons, qui présentait son rapport sur les conditions de détention en France. Vous avez l’air étonné, monsieur le garde des sceaux. Il faut le lire !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. C’est bien pour cela qu’il faut construire plus de prisons !
M. Marc Dolez. C’est au nom d’une logique gestionnaire et comptable que le texte propose une diversification du parc carcéral.
Le Gouvernement souhaite ainsi construire des établissements spécialement conçus pour accueillir des personnes condamnées à des courtes peines et ne présentant pas de dangerosité particulière. Ces établissements auraient des contraintes de sécurité allégées et le taux d’encadrement serait moindre. Leur coût serait donc inférieur à celui des établissements classiques. Or, comme le souligne là encore l’OIP dans une lettre ouverte aux parlementaires datée du 2 décembre dernier, si ces condamnés ne présentent pas de dangerosité particulière, il est permis de se demander pour quelles raisons ils doivent nécessairement purger leur peine en prison. Pour mieux prévenir la récidive, toutes les études montrent qu’il est préférable d’exécuter ces peines en milieu ouvert.
Dès lors, une première étape pour limiter la récidive serait d’éviter le plus possible l’emprisonnement, car celui-ci aggrave la situation sociale, psychique et familiale des personnes et tend à perpétuer les phénomènes de violence et à renforcer les personnes dans un statut de délinquant.
Le Conseil de l’Europe lui-même affirme que, « dans la plupart des cas, la privation de liberté est loin d’être le meilleur recours pour aider l’auteur d’une infraction à devenir membre de la société respectueux de la loi ». Nous partageons pleinement cette analyse et considérons, comme nous l’avions fait valoir dans le cadre de la discussion du projet de loi pénitentiaire, que la privation de liberté doit être considérée comme une sanction ou mesure de dernier recours et ne doit, dès lors, être prévue que lorsque la gravité de l’infraction rend toute autre sanction ou mesure manifestement inadéquate. C’est le sens de la recommandation n° R(99)22 du Conseil de l’Europe concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale, adoptée le 30 septembre 1999.
Afin de garantir une exécution plus rapide des peines, le projet de loi entend aussi renforcer les services d’application et de l’exécution des peines à trois niveaux. Tout d’abord, le texte acte la nécessité de créer des emplois de magistrats et de greffiers entre 2013 et 2017. Sur ce point, nous ne pouvons que souligner la contradiction avec les suppressions d’emplois de magistrats et de fonctionnaires réalisées ces dernières années, en application de la révision générale des politiques publiques, et regretter que le projet de loi ne prévoie pas d’augmentation des effectifs des services d’insertion et de probation, dont l’importance est pourtant indéniable dans l’application et l’exécution des peines.
Ensuite, le texte prévoit la généralisation des bureaux d’exécution des peines et celle des bureaux d’aide chargés d’informer, d’accompagner et d’orienter les victimes d’infractions pénales. Si ces deux dernières mesures vont dans le bon sens, encore faudrait-il que la mise en place des nouveaux bureaux s’accompagne des moyens humains et matériels suffisants, ce qui n’est pas prévu par le texte.
Le deuxième volet du projet de loi, qui vise à prévenir la récidive, est fondé sur la notion pour le moins contestée d’évaluation de la dangerosité. Comme le souligne le Syndicat de la magistrature, elle est devenue l’orientation majeure des lois votées ces dernières années en matière d’exécution des peines.
M. Jean-Paul Garraud, rapporteur. Heureusement !
M. Marc Dolez. Or ce concept de dangerosité, dont les contours demeurent flous, est contesté par les psychiatres qui privilégient celui de risque de récidive.
S’il s’avère indispensable de mettre en place un système d’évaluation du risque de récidive adapté au suivi individualisé des personnes condamnées, le diagnostic à visée criminologique que le projet de loi entend généraliser est, lui, largement critiqué par les professionnels.
Ce diagnostic a été élaboré par la direction de l’administration pénitentiaire et expérimenté dans quelques services. Le projet de loi indique que ce dispositif d’évaluation, construit avec les professionnels de la filière, a été expérimenté avec succès dans trois sites. Or le SNEPAP-FSU déplore que cet outil n’ait fait l’objet d’aucune évaluation opérationnelle, tandis qu’à plusieurs reprises la CGT-pénitentiaire a fait valoir que l’administration avait refusé qu’il soit soumis à concertation. Ainsi l’administration pénitentiaire s’est-elle dispensée de débattre avec les organisations syndicales et de rendre publics les comptes rendus des réunions et études réalisées par son comité de suivi, concepteur du projet. Les syndicats déplorent également que ce dispositif n’ait fait l’objet d’aucune expérimentation concluante associant les professionnels.
Les professionnels qui se sont vu imposer le diagnostic à visée criminologique dénoncent un outil lourd, chronophage et inadapté, pour l’utilisation duquel ils n’ont suivi aucune formation. Les inspections générales des finances et des services judiciaires ont d’ailleurs souligné dans un récent rapport que sa grille d’évaluation était « excessivement complexe et prescriptive ». Les travailleurs sociaux refusent cet outil qui les cantonne au rôle de simples opérateurs de saisie et ne leur permet plus d’avoir leur mot à dire sur leurs pratiques, alors qu’ils sont les meilleurs connaisseurs des problématiques rencontrées par les populations prises en charge.
La nature même de ce diagnostic fait problème, puisque l’administration pénitentiaire a transformé un outil d’aide à l’évaluation en un rapport permanent, consultable à tout moment et indifféremment par toutes les autorités judiciaires et les directeurs d’établissement.
En l’état actuel, la généralisation de ce diagnostic ne peut qu’accélérer la déqualification professionnelle, en substituant une approche que je qualifierai de bureaucratique aux nécessaires relations positives et au contenu de l’accompagnement élaboré avec les personnes suivies.
Comme le souligne avec pertinence le Syndicat de la magistrature, l’outil d’évaluation du risque de récidive doit être profondément repensé, tant dans la méthodologie déployée, dans son contenu, que dans sa finalité. À tout le moins, un rapport complet des résultats de son expérimentation devrait être rendu public.
Je formulerai maintenant quelques remarques concernant le renforcement du suivi des personnes placées sous main de justice, en milieu ouvert et en milieu fermé.
En milieu fermé, l’article 5 dispose que le juge de l’application des peines pourra décider de ne pas octroyer de réduction supplémentaire ou de libération conditionnelle aux condamnés qui ne suivent pas leur traitement de manière régulière. Nous sommes pour notre part favorables à l’amendement, adopté en commission, qui vise à en rester au dispositif actuel, lequel prévoit que c’est le détenu lui-même qui transmet les attestations fournies par son médecin ; s’il ne le fait pas, le juge sait à quoi s’en tenir. Le respect du secret médical, dont dépend l’efficacité des soins, sera ainsi préservé.
En milieu ouvert, les fonctions de médecin coordonnateur seront rendues plus attractives, et le projet de loi prévoit de réorganiser les services d’insertion et de probation. Afin de les désengorger, l’article 4 confie prioritairement au secteur associatif habilité la réalisation des enquêtes pré-sentencielles ordonnées par le parquet, externalisant ainsi une mission qui relève pourtant directement du service public. Avec cette mesure, qui n’est accompagnée d’aucun budget complémentaire affecté au paiement des frais de justice censés rémunérer les acteurs privés habilités, le risque est réel que ces enquêtes sociales soient réduites à une peau de chagrin, voire ne disparaissent complètement. Cela ne nous paraît pas acceptable, dans la mesure où ces enquêtes sont primordiales puisqu’elles permettent d’envisager les alternatives à une détention provisoire en donnant au juge une vision globale de la situation familiale et professionnelle de la personne mise en examen.
Le projet de loi prévoit également d’introduire plus de souplesse dans la gestion des effectifs en mettant en place des équipes mobiles de conseillers d’insertion et de probation. Ces équipes devront ponctuellement venir renforcer les services surchargés, en cas de pic d’activité. Il ne s’agit ni plus ni moins que de consacrer le principe de flexibilité dans le service public, pour éviter de répondre véritablement à la pénurie des effectifs dans les services d’insertion et de probation par la création d’emplois fixes.
Enfin, le troisième axe, qui vise à améliorer la prise en charge des mineurs délinquants, se focalise une fois encore sur le pénal.
L’article 9 du projet de loi impose une prise en charge par le service éducatif dans un délai de cinq jours à compter de la date de jugement. Si nous considérons que les délais entre les jugements prononcés et leur exécution doivent être les plus courts possibles pour garantir une cohérence dans le déroulement de la procédure, nous ne pensons pas pour autant que prescrire des délais impératifs au service éducatif soit la solution, dans la mesure où le nombre d’éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse n’a cessé de baisser ces dernières années.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. C’est faux !
M. Marc Dolez. Ce n’est pas parce que le mineur sera convoqué dans les cinq jours que le suivi proprement dit débutera plus vite.
Afin de garantir une prise en charge rapide et efficace du mineur, il faut donner à la PJJ les moyens humains et matériels de remplir sa mission. C’est à cette seule condition que les mesures ordonnées en réponse à l’acte du mineur pourront être mises en œuvre rapidement.
Certes, le texte prévoit un renforcement ciblé des effectifs dans vingt-neuf départements retenus comme prioritaires. Mais, au-delà du caractère très imprécis et partiel de cet engagement, il convient de rappeler que les moyens de la PJJ n’ont cessé de diminuer avec la révision générale des politiques publiques depuis cinq ans. Depuis 2008, 632 emplois ont été supprimés, soit 7 % des postes de la PJJ, et le budget a été diminué de 6 % ces quatre dernières années. Et si, pour 2012, le budget de la PJJ a été présenté en légère augmentation, c’est uniquement du fait de la transformation d’un certain nombre de foyers éducatifs en centres d’éducation fermés.
Le projet de loi prévoit d’ailleurs d’accroître la capacité d’accueil dans les centres éducatifs fermés, le Gouvernement considérant que, depuis leur création, ces centres ont montré qu’ils étaient des outils efficaces contre la réitération et qu’ils offraient une réponse pertinente aux mineurs les plus ancrés dans la délinquance ou qui commettent les actes les plus graves.
Je ne sais pas sur quelles études se fonde le Gouvernement pour étayer son affirmation. Ce que je sais, en revanche, c’est que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté se montre beaucoup moins optimiste. Dans une recommandation en date du 8 décembre 2010, et publiée au Journal officiel, il souligne « le recours abusif, voire usuel, aux moyens de contrainte physique, laquelle est parfois érigée, dans les équipes les moins qualifiées, au rang de pratique éducative », après avoir indiqué qu’« une part du personnel est notamment constituée d’éducateurs “faisant fonction”, parfois sans compétences particulières, peu ou pas formés à l’encadrement des mineurs ». Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté pointe également de grandes variations dans la prise en charge des soins somatiques des mineurs, ainsi que du soin psychiatrique ou de l’assistance psychologique aux enfants. La recommandation indique aussi que les liens avec les psychiatres sont très difficiles à établir, même lorsque la population du centre souffre d’évidentes carences.
Le tableau dressé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est donc plutôt sombre et bien éloigné, vous en conviendrez, de celui que vous nous dépeignez.
Dans ces conditions, la banalisation des centres d’éducation fermés nous paraît problématique. Nous contestons le fait que cette structure tende à devenir, depuis plusieurs années, l’unique réponse à la prise en charge des mineurs délinquants. Tous les professionnels s’accordent pourtant à dire qu’il est indispensable de disposer de structures diversifiées permettant d’adapter la réponse judiciaire à la situation personnelle du mineur. Non seulement la focalisation sur ces centres fermés est contre-productive, mais elle est onéreuse, puisque le coût d’une journée en centre fermé s’élève à 600 euros contre 490 euros en foyer traditionnel.
Le projet de loi propose enfin de développer un suivi pédopsychiatrique dans les centres d’éducation fermés. Si nous ne pouvons qu’être favorables à cette mesure, et ce d’autant plus que les carences en ce domaine, je l’ai rappelé, sont importantes, il conviendrait cependant que le suivi pédopsychiatrique soit développé dans les autres types d’établissement où des mineurs souffrent aussi de troubles de comportement.
Pour toutes ces raisons, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le groupe GDR refuse ce projet de loi qui s’inscrit dans la lignée des textes précédemment adoptés ces dernières années, et dont j’ai dit tout à l’heure que le bilan était particulièrement négatif. Notre pays a besoin non de nouvelles prisons, qui seront presque aussitôt surpeuplées en raison des politiques sécuritaires mises en œuvre, mais de moyens humains et matériels conséquents pour permettre aux juges, à l’administration pénitentiaire, au service pénitentiaire d’insertion et de probation, à la PJJ, de remplir dans de bonnes conditions les missions qui sont les leurs et sur lesquelles repose la crédibilité de notre justice. C’est parce que nous contestons la philosophie même de votre projet de loi que nous considérons qu’il n’est pas amendable et que les seuls amendements que nous déposerons sont des amendements de suppression. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)